20世纪90年代初，为解决德国铁路部门经营利润不佳、债务负担沉重等问题，德国政府启动了以“政企分开、网办分离”为核心的铁路部门改革，并取得良好效果。
1.德国北威铁路现状及规划
德国铁路营业里程3.5万公里，其中电气化铁路2.05万公里，铁路每年运送货物超过3.5亿吨，运送旅客22亿人次。德国高速铁路共计1251公里，其中新建线路965公里，最高运营时速300公里每小时；改建线路286公里，最高运营时速230公里每小时。德国铁路采用两种模式：一是干线铁路，主要为欧洲城际快车、城际快车和城际特快列车，形成联通欧洲大陆和德国主要城市的干线铁路网；一是地方铁路卡尔斯特在哪国，包括区域快速铁路、地区铁路和城市铁路，主要服务于德国支线上的城镇和地方社区。
1. 北威州铁路现状
北威州（NRW）位于欧洲中心地带，经济发达，交通网络密度居欧洲之首。北威州在仅3.4万平方公里的国土面积上却拥有全德国最密集的铁路网，铁路里程超过3700公里，是德国高铁网的重要枢纽。北威州科隆中央火车站是欧洲交通量最大的铁路节点之一，每天运营1230列火车，运送28万名乘客。在中短途交通方面，德国铁路、多家地区铁路公司、有轨电车和城市轻轨系统共同为短途公共交通提供日常保障。
2.相关规划
2011年3月，欧盟委员会发布《迈向统一欧洲的交通发展路线图——建设竞争、高效、节能的交通运输体系》白皮书，作为欧盟的指导性文件。白皮书对铁路发展提出了关键要求，规划到2030年，高速铁路网里程数将达到目前的3倍，各成员国将形成高密度铁路网络；2050年完成欧洲高速铁路网建设，铁路网（特别是高铁网）与所有机场、重要海港、内河航道系统实现便捷高效的连接。到2050年，大部分中短途客运（50至1000公里）将由铁路承担，300公里以上距离的公路货运50%以上将转为铁路或水运。
2.德国北威州铁路管理系统
1、德国铁路部门改革。1994年1月1日，德国铁路局实行网运分离改革，实现政企分离和企业改制。政府层面分为两级：一是铁道部，负责全国铁路规划、发展、立法等宏观管理；二是各联邦内的铁路管理和资产局。东、西德铁路局合并，组成联邦铁路资产局。联邦铁路局是铁路系统最高决策和管理机构，负责铁路系统运营许可、监管、规划铁路基础设施建设，监督铁路发展技术和财务状况，使铁路市场保持竞争力。在企业层面，组建德国铁路股份公司（以下简称DB、DB集团），旗下有长途和短途客运、货运系统服务、火车站和服务、整个铁路网等多个全资子公司。 其业务结构如图1所示。2、投融资及建设管理体制。干线铁路方面，由联邦政府负责制定规划、建设计划和投融资。联邦政府负责规划铁路（特别是国家铁路走廊）、审定铁路基础设施建设方案，提出并制定铁路建设计划，并负责铁路建设的投融资。具体建设通过德国铁路公司实施。德国铁路公司作为德国联邦政府的独资企业，旗下路网子公司拥有德国干线铁路网及车站等基础设施，是铁路基础设施建设、维护和管理的主体。地方铁路方面，各州拥有立法权和地方铁路的规划建设权。近年来，一些短途铁路的基础设施由所在州政府投资建设，预计未来会成为一种趋势。
例如北威州的梅特曼至喀斯特铁路就是国家修建铁路的典型例子。梅特曼至喀斯特铁路连接梅特曼和喀斯特两座城市，是北威州VRR运输协会网中的一条地方铁路线，全长34公里。线路分为西、东、中三段，西段长7.3公里（喀斯特-诺伊斯）云开·全站appkaiyun官网,，东段长10.1公里（杜塞尔多夫-梅特曼）。1998年1月，德国铁路将线路的东西段移交给由杜塞尔多夫、喀斯特和伍珀塔尔三个邻近城市和诺伊斯、梅特曼两个地区共同组建的铁路基础设施管理者，由其拥有和运营； 中间段16.5公里（诺伊斯—杜塞尔多夫—格尔斯特）加诺伊斯终点站继续归德铁所有。从历年客运量数据显示，自1998年德铁转让所有权和经营权以来，梅特曼-卡尔斯特铁路的客运量持续增长，由1998年的日均客运量512人次增至2014年的日均客运量2.3万人次。这说明国家建设铁路具有较高的灵活性和自主性，对客运量有促进作用，而大型铁路垄断企业往往营销能力差，管理成本高，收益和利润较低。3.运营管理体制。德国有近200家公司从事铁路客货运输，在客运方面，德铁仍处于垄断地位，其货运占有29%的市场份额。（1）德国铁路网运营分业模式。 德国铁路“网营分离”模式有两大特点：一是“路权国有化”，干线铁路网资产权属于联邦政府，在国家负责建设、维护、控制和管理的前提下，将使用权和运输、服务权分散，充分调动市场调节作用。
二是铁路运输和服务实行专业化、分散化管理，实现运输企业私有化和运输市场自由化。2014年是德国铁路改革20周年，与1994年相比，货运量增长58%，客运量增长36%，客货运输比重稳步提升，彻底扭转了1950年至1993年铁路客货运输比重大幅下降的尴尬局面。在网运分离模式下，除德国铁路外，德国还出现了30多家地区性铁路客运公司，大大提高了客运服务质量和效率。（2）北威州铁路运输。经过多年的发展，长途客货运输已经完全市场化，运输企业自负盈亏，不再享受政府补贴。 目前2024欧洲杯,，德国铁路网上共有400多家运输企业使用德国铁路公司进行运营，按照合同约定向德国铁路网设施公司支付线路和车站的使用费。在短途铁路客运方面，管理权下放给州政府，按区段交给企业运营。1996年区域化计划之后，联邦政府将管理权下放给州政府，并向州政府提供区域化计划资金（如2014年德国区域化计划资金为75亿欧元，其中北威州获得约10亿欧元），这些资金是政府对短途客运的补贴。各地区运输联盟根据运输需求将铁路网划分为不同的运输区段，通过招标方式将运输区段的运营权交给运营公司，运营公司按照合同约定提供运营服务，并获得相应的政府补贴。 目前，北威州按区域划分为VRR、NVR、NWL三个交通运输联盟，共有12家短途铁路客运公司参与运营。
三、借鉴我国城际铁路发展经验
铁路建设多为公益性工程，目前世界各国铁路建设普遍存在投资大、回收期慢、资金来源难等问题，其建设主要由国家主导。此前，我国铁路建设主要由原铁道部主导，按照“部省联营”模式分担投资。随着改革开放的不断深入，国家对铁路建设也进行了深入改革，政企分开的实行使得铁路建设资金更加紧张，原有的“部省联营”模式在改革的潮流下也难以为继。2013年，国家出台了《关于改革铁路投融资体制加快铁路建设的意见》，明确指出了铁路分类建设的原则，同时将城际铁路、市域（郊）铁路等项目的所有权和经营权向地方政府和社会资本开放。 这就改变了上述类型铁路项目的建设和运营方式，权利义务主要交给地方政府。面对新形势，如何解决铁路投融资与建设管理中的矛盾，参考和借鉴德国相关经验，笔者提出以下几点思考。1.发挥政府在铁路公共基础设施建设中的主导作用。政府应在国家层面加大支持力度，确保地方政府的“事权”和“财权”相匹配。借鉴德国铁路建设经验，笔者建议，在深化机构改革的前提下，一是深化财税分配改革，赋予地方政府在铁路建设中更大的“事权”和“财权”，提高其建设积极性；二是研究城际铁路、市（郊）铁路融资和运营激励支持政策，从国家层面鼓励地方政府开展铁路建设； 三是加强地方政府有针对性的政策研究，引导社会民间资本参与铁路建设，进一步拓宽资金来源渠道。
采取财政贴息、沿线土地、物业资产打捆等多种方式，解放思想，开拓思路，拓宽铁路建设资金来源。2.加快推进政企分开、网营分开，分类管理，充分利用市场和社会资源。学习德国政府的做法，从国家层面进行宏观管理，抓好全国干线铁路规划，进行综合改革，深入推行“政企分开”“网营分开”。政府制定线路规划，控制运营牌照。在基础设施网络方面，干线铁路由德铁建设；地方铁路由地方政府建设。在运营管理方面，向全社会市场开放。各类跨线运输由国家独资的德铁网络子公司负责和监督，确保各运输企业公平公正地参与铁路运输。 德国铁路“网运分离”改革模式的成功体现在四个方面。（1）国有运输企业在新模式下充分发挥市场作用，加强市场竞争力建设。“网运分离”后，德国铁路脱离了政府职能，成为完全市场化的主体，市场竞争力得到提升。（2）在新的政府管理模式下，铁路基础设施建设和运营管理权责明确，各司其职，明确政府负责基础设施建设，企业负责生产、运输和运营。明确铁路企业作为运营企业的基本定位，剥离非经营性职能和其他社会职能。（3）铁路运输服务水平和运输效率得到提高。随着外部竞争的引入，更多的运输企业参与其中，运输服务更加高效、优质、高水平卡尔斯特在哪国，铁路运输量大幅增加，铁路运输步入良性循环。
（四）铁路投融资问题得到较好解决。“网运分离”改革后，鼓励大量民间资本投资铁路建设，使得融资体系和资金来源更加充分和多元化，调动了大量资本的积极性。例如，以省为主建设的城际铁路，可以借鉴德国铁路模式。首先，类似地方专线，引入运输公司参与城际铁路运输，逐步培育壮大。其次，通过与“网运分离”相衔接，充分利用资本市场多种融资方式，改革单一的投资主体，吸引各类社会资本和主体参与全国铁路建设，形成多元化的铁路建设，开创铁路建设新模式。三、大力推行城际铁路+综合开发模式，促进可持续发展德国有近5400个车站，其中2200个车站已经进行了综合开发。 对于大型车站，结合周边地区进行整体土地综合开发，对铁路的可持续发展起到了重要作用。例如，2003年建成的波茨坦广场区域火车站卡尔斯特在哪国，早在1990年建站之前，德国铁路就已经开始规划建设波茨坦广场城市综合体，该综合体占地11.1公顷，包括配套的现代化办公楼和商业设施的规划建设，展现柏林作为欧洲乃至世界大都市的特色。同时，历经10年建成了波茨坦广场大厦、索尼中心等大型建筑，包括各类商业和娱乐中心，使波茨坦广场成为柏林的新地标。每天有近8万人光顾其周围的100多家专卖店、众多餐厅和大型食品超市。广场设有地下停车场，有2500个停车位。 此外，还聚集了数家高科技电影院、一座现代化音乐剧场等娱乐场所。借鉴德国铁路的做法，做好车站及周边土地的综合开发和市场化运作，实现各方共赢、互利，促进铁路可持续发展。
四、结论
德国是世界第四大经济体，也是欧洲第一大经济体，德国经济之所以高度发达，与其对交通运输的重视和对铁路发展建设的投入密不可分。德国北威铁路的建设和运营管理可以为以省内投资为主建设城际铁路的省份提供经验和借鉴。
作者：孙恩杰、王木雨 单位：1.宿迁城市建设投资（集团）有限公司 2.中设集团有限公司
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